公共事业管理概论各章主要内容「公共事业管理基础知识」

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公共事业管理概论各章主要内容

第一章 导论

第一节公共事业的内涵的特征

一、公共性、公共需要、公共问题、公共事务及特征

公共性、公共需要、公共问题与公共事务的基本内涵和特点。

公共性是一定的社会或地区的公有、公用、共供和共享的。

公共需要是社会共同体具有的共同性、共享性的需要。

公共事务具有公共性、劳务性、非营利性和阶级(阶层)性四个特征

二、我国传统的“事业”及其发展

我国传统“事业”的基本含义

事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。事业在本质上属于一种社会公共事务的范畴，而且是非政治、非经济的事务，即狭义的社会事务，反映的是一定条件下我国社会公共事务的发展水平。

公共事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的、不以营利为目的的社会管理活动。

三、公共产品理论

公共产品理论是经济学理论。公共产品理论与公共事务理论所描述的对象是一致的，但其研究和阐述问题的角度不同，现代公共产品理论主要是通过公共产品、准公共产品和私人产品等概念和范畴对社会中不同属性的产品进行把握，从而明确公共事务范畴的。

（一）公共产品理论的几个基本内容

l．公共产品的基本概念

公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。什么是公共消费需要呢？人的活动具有两重性，即个体性和社会性。前者是指作为个体的人，需要一定的产品来满足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的。这种与每个人的利益密切相关，但每个人又不能享受其消费独占权的，且是作为一定社会所共有的保证居民基本生活的需要就是公共需要。

一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品。在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律。国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划。公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。公共产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，是社会总产品中重要的不可缺少的部分，而且，随着社会的发展和经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大的趋势。

2．公共产品的特点

那么，如何判断一个产品是否是公共产品？公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。

第一，非排他性。非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品

时，别人就不能拥有。 非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。

由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能被个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用，人人都获益的产品，因此，非排他性使产品具备了公共性的特征，是衡量一个产品是否是公共产品的重要特征之一。非排他性决定了公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组织来进行经营和管理。

第二，非竞争性。非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。这里的竞争性是指消费上的竞争性，公共产品的非竞争性的基本含义如下：

一是边际生产成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。公共产品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。典型的例子是海上灯塔：海上灯塔是较典型的公共产品，通常增加一艘船经过并得到指引并不需要增加任何生产成本。一般来说，边际生产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准。

二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价。

3．公共产品的分类

具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，但在现实中，并非所有具有公共性的产品都同时具备这两个特征，或者这两个特征表现得很鲜明。因此，可以依此将公共产品进行分类。而且，如果再结合私人产品的分类进行分析，就可以获得一个对公共产品更为全面也更具操作性的认识。

公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防。行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品。根据所具备的公共产品两个特点的不同的组合，准公共产品可以进一步的划分。

在认识公共产品时必须注意以下几点：第一，由于私有制国家也有公共产品，公有制国家也有私人产品。因此，公共产品和私人产品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度无必然联系。第二，在不同社会中，由于受社会制度和社会发展程度的影响和制约，公共产品的范围存在着客观的差别，例如，森林、土地、矿产资源等在私有制国家完全可以成为私人产品，公共性并不确定，而在公有制国家则成为公共产品，具有较强的公共性，往往是通过法律予以明确规定的。

4、现代社会的公共需求

维护社会公共秩序与安全的，国防、外交、公安。

维护经济秩序和市场秩序的，如市场监管、司法等。

为全体社会成员提供公共设施与公共管理的，如医疗保健、教育、交通、图书馆。

社会保障与救济、扶助弱势群体的。

公共资源、财产管理的，环保、国资管理。

对人权、自由等公共需要。

（二）准公共产品理论

1．准公共产品的特点

准公共产品具有如下的特点：

第一，非排他性和非竞争性特点的不充分性。非排他性和非竞争性是公共产品的基本标准，基本内涵上面已经分析，而这种不充分性主要表现为以下的情况：一是某些产品只符合两个标准中的一个标准，即或者只符合第一个标准，或者只符合第二个标准；二是虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。准公共产品的这一特点，使其兼有纯公共产品和私人产品的性质，但从总体上说，在公共性和私人性两者之间，其还是偏重于公共性，因而才被称为准公共产品。

第二，外部性。虽然外部性并非准公共产品独有，如纯公共产品甚至一些私人产品也具有，但准公共产品普遍具有外部性，因而这是它的一个鲜明特点。

2．准公共产品的分类

按照公共产品的两个基本特点及其在准公共产品中的表现，可以将准公共产品分为以下三类：

一是具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。这里的竞争性弱于私人产品。教育就是这类准公共产品的典型例子：随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身具有一定的消费竞争性，且在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共产品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争。

二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。这里的消费排他性弱于私人产品。道路是这类准公共产品的典型例子：由于其具有非竞争性，因而最适宜的方式是由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能。

三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等。在一定程度上，这类产品与属于私人产品的俱乐部产品比较接近。

文化事业产品的准公共性体现在

1.一定的非排他性

2.一定的非竞争性

3、外部收益性

四、公共事业的基本内涵及特征

1．公共事业的基本内涵

第一，从理论上看，公共事业所包含的基本内容属于社会公共事务的范畴，或者说属于社会公共产品的范畴，必须以不同于私人事务的方式进行经营和管理，或者说，企业和个人家庭不能管、不愿管也管不了的事务应该是公共事业的基本内容。

第二，从社会公共事务的角度看，公共事业作为社会全体公众所拥有的共同事业，因而在逻辑上，举凡政治的、经济的和社会的公共事务，都可以在公共事业的范围中。但我国公共事业这一概念或提法，实际上是由我国计划经济体制下特有的“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是非政治非经济的事务，即狭义的社会事务。因此，狭义的社会公共事务应该是公共事业的基本内容，但不应包括政治性事务。

第三，公共事务的基本实现方式是公共服务。现代社会的公共事务日益丰富，这不仅表现在许多私人事务涉及公共利益，而且狭义的公共事务的实现也与经济密切相关。从公共产品理论对社会总产品的划分看，任何一种社会产品的提供都是一个生产过程，都是一个经济行为过程。因此，公共事业不再是传统的“非经济”事务，确定公共事业内涵基本标准之一不是看与经济的关系，而是看是否与公众的日常基本生活相连，且企业和私人家庭能否操作。

第四，在公共产品理论尤其是准公共产品理论的视野中，我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分，一是属于纯公共产品的事业产品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广。大型水利设施、社会科学研究等。二是属于准公共产品的事业产品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育。动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。公益性研究主要是指涉及到公众利益和社会整体的社会经济发展的技术，如农业方面的种子改良技术等，这类技术是社会发展的一种基础性需要。

2．公共事业的基本特征

可以看出，公共事业的最大特点是公共性。其公共性主要表现为：

第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；

第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性；

第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性；

第四，非营利性。即事业产品的生产和提供不以营利为目的，且在一般情况下，事业产品的生产和提供以公共财政作为基础，社会公众在享受这一产品时是不需要另外交费的。虽然在现代社会，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的，因而总体上具有非营利性。

第二节公共事业管理界定

一、公共组织概述

1．公共组织的基本概念

组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的构成要素主要包括人员、物质、目标、职能、机构、权力、规章和意识等方面：

公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。在我国，目前行政组织是最重要的公共组织。虽然行政组织不等于广义的或一般意义上的公共组织，但公共组织是以行政组织（即政府）为核心的。

公共组织目标的模糊性

一是公众的要求问题水涨船高、有增无减，使公共组织的目标难以确定；

二是存在公共悖论，使得公共利益的代表性、正当性、内容和方式不确定；（公共悖论是在市场竞争的条件下，有可能企业的行为更符合公众的利益）

三是公共组织的活动结果和动机不可能完全一致；

四是组织目标有突然性，比如出现公共危机时，既定的组织目标要让位于突发性组织目标；

五是公共需求有变动性和部分代表性。

二、公共事业管理中的权力

组织过程就是权力使用过程，即组织依据特定的权力，以一定方式作用并影响管理对象的过程。在公共事业管理中，公共组织是凭借公共权力对特定公共事务进行管理的。公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。

1．公共权力的形成及其内涵

公共权力，就是用于处理社会公共事务的权力。

可见，公共权力的起源及其异化形式——国家的演变表明，公共权力这一处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，政府只是行政主体，社会公共事务是公共权力的客体。

2．公共事业管理中的公共权力运行

公共组织以公共权力为基础对公共事业进行管理。公共权力在公共事业管理中通常是按一定的环节所构成的完整的过程运行的。正是有了这一公共权力的运行，静态的公共组织结构得以运转，公共组织的管理方式得以作用于管理客体并最终实现组织目的。公共事业管理中的公共权力运行通常分为形成、分配、控制、作用四个环节：

公共事业管理中领导者的基础性权力也称为“公共事业领导的权力基础”，包括以下5方面：

（1）合法权：因职务获得的“指挥下属的权力”。

（2）惩罚权：对下属行为产生的“消极结果”作“负强化”的权力。

（3）奖励权：对下属行为产生的“积极结果”作“正强化”的权力。

（4）模范权：指领导的行为会引起下属的效仿或作为奋斗的榜样。

（5）专长权：包括“专业业务技能”和“管理能力”。

公共事业管理激励的“目标认同原则”

指公共事业组织目标必须为人们广泛认可和接受，并愿意为之努力。包括2个层面：个人报酬目标必须为组织认同；组织目标必须为成员广泛认同。

三、公共事业管理的含义

公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务进行调节控制的过程，或对关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的由纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的产品生产和提供的调节和控制过程。

公共事业管理的基本原则

1、公众为本原则

所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。

2、服务原则

公共事业管理就其性质而言，基本上是一种狭义的社会事务管理，或说是以管理狭义社会事务的方式来对公共事业进行统筹管理，就其内容而言，主要是围绕社会中大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增进社会共同利益。因此，虽然管理中不可避免地存在一些需用强制的方式进行管理的内容或事项，如对公用事业的价格管理、环境资源的管理，以及人口管理等，但本质上仍然是在为社会公众进行服务。公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质是非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为，公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。

3、社会效益优先原则

公共事业管理是通过提供优质足量的公共事业产品来保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益的发展的。优质足量涉及效率，而保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益则涉及公平即社会效益。就此而论，公共事业管理是在公共事业这一特定领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，效率与公平是公共事业管理必须认真考虑的两个基本目标。

社会效益优先原则的内容是：

（1）社会效益优先原则关系到公共事业管理中的管理战略和结果评价。

（2）所谓社会效益优先原则，就是在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，并首先主解决公平问题，更多地突出公平。

（3）公共事业管理中的效率，体现为提供优质足量的公共产品和服务；公共事业管理中的公平，体现为保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益，即社会效益。

（4）社会效益优先原则要求公共事业管理过程中做到3点：一是过程管理与结果管理相统一基础上更重视结果管理，即更多地突出公平；二是内部管理与外部管理相结合的基础上更重视外部管理；三是必须将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。

4、市场化原则

由于公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高及范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。同时，随着当今世界民主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自己进行管理，是形成国家与社会良性互动的基本要求。再者，从公共事业管理自身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。

当前，公民对公共服务的要求是：

1、公共事业管理活动要以公众为本，以解决公共问题、满足公共需求为起点，以公平、正义、民主为管理活动的伦理原则。

2、由于市场不能自发地解决公共问题、满足公共需求，就要求政府加强公共服务，弥补市场机制的不足，维护和增进公共利益，促进社会进步。

3、公共管理活动的目标是实现公共利益而不能是营利。

4、政府不但要行使法定权力，也要承担法定责任。

5、在公共财政来源不变的情况下，公民要求的增加，迫使政府要少花钱多办事，就促使政府开源节流。开源是引入社会资源，节流是廉政、注重绩效和效率。

第二章 公共事业管理环境

第一节 公共事业管理环境的基本问题

一、公共事业管理环境的含义

环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。

公共事业管理的环境是影响公共事业管理的各种因素的总和。分为内部环境和外部环境。

环境理论提出的背景是美国人高斯和里格斯运用生态学的理论和方法研究行政管理，产生了一门新兴学科-行政生态学。公共事业管理和行政管理在管理目的、管理范围、管理主体方面相同，所以必须研究和探讨公共事业管理的环境。

内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。

外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。

需要强调的是，内环境和外环境是相对的。

由于环境是一个由众多因素组成的系统，这样，作为一个单个公共组织来看是影响其行为的外部因素如一个地方政府与其他地方政府的关系，对整个公共管理主体系统及行为而言，就变成了内部关系即内部环境。

二、公共事业管理环境的特征和种类

1、公共事业管理环境的特征

公共事业管理环境主要具有下述特征：

第一，广泛性。凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴。

第二，复杂性。复杂性有三层含义：因素复杂，影响复杂，地位复杂。

第三，差异性。

2、公共事业管理环境分类

以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。

以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。

以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。

以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。

常用的是以内容为标准划分的环境。

三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系

生态环境是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。

社会发展程度，从公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果

家庭是社会的细胞，一般来说，家庭问题是非公共问题。但是，在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念、家庭解体等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理。

公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系

两者之间是辩证的关系和相互作用的关系

（1）辩证关系体现在以下2方面：

1）公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。即，公共事业管理要适应公共事业环境的性质；适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。

2）公共事业管理对公共事业管理环境是利用和改造的关系。即，针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境；公共事业管理通过纠正、调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。

（2）两者之间相互作用的内容是：公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。两者之间正是围绕着需要提出和需要满足不断循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。

第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境

公共事业管理的政治环境

从政府管理的角度看，社会公共事务分为政治的、经济的和社会的三个类别，相应的，政府也就具有政治管理、经济管理和社会管理职能（管理公共事业就是政府社会管理职能的体现）。

政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的。政治因素和经济因素是作为一种宏观环境，对高层次的公共事业管理发挥着直接地影响作用。

政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响，但这种影响是间接迂回的、具体的、较小的。

公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。

经济体制对公共事业管理的影响主要表现在3方面：

（1）决定着公共事业管理的形态特征和制度特征。社会主义社会公共事业管理在其基本性质，以及体制、人事制度等方面不同于资本主义社会。

（2）影响着公共事业管理的行为特征。市场经济体制下，国家不直接干预具体的经济生活，从而使其相关的公共事业管理行为减少并采用相应的管理方式和手段；计划经济体制下，国家需要运用行政手段，组织具体的经济行动，并成为公共事业管理的重要行

（3）影响着公共事业管理的运行。公共事业管理不仅要实现社会全体公众的共同的利益，还要尽量少损害某些人的经济利益。不同的利益群体的相对平衡必然会影响和制约着公共事业管理活动。

第三章 公共事业管理的模式和体制

第一节 公共事业管理模式的概念、演变与决定因素

公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。（即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？）

（一）公共事业管理的保护模式

是古典自由主义经济时期的公共事业管理模式。因为政府不干预社会事务和具体的经济事务，所以叫作保护模式。

（二）公共事业管理的干预模式

是政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。

（ 三）公共事业管理的市场模式

是在政府的主导下，多元主体参与公共事 业产品的生产和提供的模式。

政府改革及其理论

公共选择是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择变成集体选择的一种过程或机制。

公共事业管理模式的实质及其决定因素

（一）公共事业管理的实质

公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在着可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或者说是政府与市场、政府与社会的分工方式。

（二）公共事业管理模式的决定因素

1、公共需求

是公众对公共产品和公共服务的需求。一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素。

2、主体意识

是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。

3、政府能力

从社会产品的角度看，政府能力，就是政府生产和提供公共产品的能力。

在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无疑具有决定性的地位。

4、社会发育程度

这里主要是指作为社会组织载体的非政府组织等的发育程度。非政府组织的快速增长和成熟使公共管理成为可能。

第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点

一、公共事业管理市场模式机理形成的基础

（一）私人参与公共产品生产和提供的必要性

（一）私人参与公共产品生产和提供的必要性

在公共产品领域，虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长的需求。

政府的贪污腐败盛行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题--“政府失败”。相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。

私人参与公共产品生产和提供的条件

1、参与的一般是准公共产品领域。

2、是在公共产品的消费上必须存在排他性技术。投资者可能得到回报。

3、有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。

4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。如私人生产，政府采购。比如，军用品由私人生产，政府采购。

5、在政府一定的管制下（规定质量、数量和价格）进行。

现代社会公共产品的提供，有了以下三种基本方式：

公共提供、

市场提供、

混和提供。

当代公共事业管理模式的基本特点

（一）多元构成

（二）政府主导和统筹

（三）以市场为基础

（四）法制化与规范化

第四章公共事业管理中的组织

第一节 政府与公共事业管理

政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。通常所说的政府指狭义的政府。

现代社会的公共事业管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心的，由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织共同构成的公共组织系统。这一公共组织系统在公共事业管理中的地位与作用的确定，源于政府的基本属性和职能，也与现代市场经济条件下政府与市场的关系、政府与社会的关系，以及非政府组织的基本特性密切相关。

目前，我国的公共事业管理主体系统是由政府、非政府组织和具有准政府性质的事业单位构成的。

政府的基本属性决定了在任何一个社会中管理公共事业都是政府的一项基本职责，也是政府社会管理职能的基本内容和主要表现形式。在现代社会，政府不是管理公共事业的唯一主体，但政府的基本属性和市场经济条件下政府的特定地位，决定了政府是管理主体系统中最为基本的组织，也是整个管理主体系统的核心。

政府在公共事业管理中的这一核心作用，主要体现在下述方面或环节：

其一，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。

其二，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。

其三，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。

现实经济活动证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：

1. 市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。

2. 市场有效，政府失灵。

3. 市场失灵，政府有效。

4. 市场失灵，政府无效。

政府是公共事业管理的主体和核心

1、政府是公共事业管理的主体

政府以公共权力为基础，掌握了公共资源、公共政策分配和制订，这就从根本上决定了公共事业管理的主体必须是政府。

非政府组织概述

非政府组织是以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织。

非政府组织又被称之为非营利性组织、第三部门、民间组织等，是指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。非政府组织既是政府组织管理的对象，又是政府组织的帮手，是参与公共管理的主体，是公共管理主体的一个重要组成部分。

(二)、非政府组织在公共事业管理中的作用

1、为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能。

2、是公民社会的重要组成部分和治理的主体，具有较强的多样性、灵活性、创新性和参与性。

3、是新的公共事务管理主体，在国家和社会公共事务治理过程中发挥了越来越重要的作用。

非政府组织的特征;

组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性。

非政府组织的不足是:存在内部自身和法律、公共政策等外在环境的不足。

第三节事业单位与公共事业管理

事业单位，是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。

当前，事业单位还是我国公共事业管理的主要承担者，而随着新型公共事业的形成和政府社会管理改革的深入，以及非政府组织的发展，事业单位必须进行政事分开和社会化改革。

事业单位的特点

一是事业活动的非经常性和政治性。二是事业由国家主办并主管。三是事业单位的经费由国家财政供给。四是整个事业单位系统具有行政性。

事业单位管理体制的特点

其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；

其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制；

其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。

第五章公共事业管理的职能、方式、方法

第一节 公共事业管理的基本职能

公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。公共事业管理机构作为一个国家或社会贯彻实施有关公共事业的政策和计划的承担者，其职责和功能直接取决于公共事业管理的目标，但是，公共事业管理机构之所以通过做某一类工作或程序，根本上是由公共事业管理机构的组织特性决定的。一般来说，公共事业管理机构在实施一个管理过程中，主要有以下基本职能：

计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。

计划职能就是实现公共事业管理目的性和规划性的职能。有两层含义：

一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须作出的种种选择；

二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。

组织的职能

是为了实现管理目标，对机构和人员进行安排、分配的活动。定机构、岗位、人员、职责的活动。

协调职能

是指公共管理过程中平衡各类管理关系、调节各种利益因素的职能。

“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为。这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。

控制职能

是指公共管理组织掌握管理目标实施过程，防止和纠正偏离目标行为的职能。

公共事业管理的控制职能基本过程包含三个步骤：确立控制标准、评估成效、纠正偏差。

公共事业管理方法的种类

在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法。

刚性方法就是政府凭借其所拥有的特定权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。

柔性方法是公共事业管理机构和管理人员采用说服、信息传播、解释、劝说、委托等软的方式来进行管理。主要有以下手段：

1．传播手段

作为一种社会现象，所谓传播主要是指人类赖以生存及发展过程中所特有的现象，即个人间、群体间或群体与个人间交换、传递新闻、事实、意见、感情和信息过程。这种传播是双向性的信息交流与分享。公共事业管理中的传播方法，是指公共事业管理主体通过与公众的双向信息交流而建立起相互信任。相互理解的关系，从而达到预定的管理目标的方法。

2．情感手段

情感是人的思想和活动中的一个极其重要的制约因素，因此，在一定的条件下，将人的情感导向预定的活动方向，将有利于目标的实现。所谓公共事业管理的情感方法，就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的目的方法。

3．心理手段

公共事业管理中的心理方法，就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。公众的个体心理是指公众个体较为稳定的心理现象和内部构成，包括特定的认识、情感、意志以及个性；而社会心理是指一个社会在历史发展过程中所形成该社会成员共有的对社会生活所具有的一种不系统、不定型和自发的反映形式，主要包括传统、心理习惯、行为方式、社会时尚、风貌等等。社会心理作为一种潜在的公众价值趋向，一种特定社会的文化因素，对社会成员的思想和行为有着不可忽视的影响。

总之，公共事业管理中的柔性方法是极为重要的方法。在当代，随着民主化的进程的发展，包括公共事业管理在内的整个公共管理的社会化即民主化已是不可逆转之势，同时，也由于人们对社会事务及其规律认识的加深和政府社会管理方式的改变，公共事业管理的柔性方法在管理过程中的作用已日益重要。这样，在总体上，强制性或刚性方法的适用范围和效能相对缩小，而柔性方法在管理中尤其是在基层管理中发挥出越来越大的作用。

由于公共事业管理是与公众基本生活和公共利益密切相关的管理，是为公众提供公共服务的管理，它涉及到人们的共同利益，需要人们共同参与，柔性的方法也是符合管理的对象特点的基本方法。不仅有许多管理都要采用柔性手段，且越是中、低层的管理柔性手段使用的得越多，因而在现代公共事业管理中，柔性方法是主要的管理方法，也是一个国家公共事业管理水平高低的主要标志。

刚性管理方法和柔性管理方法不是对立的。在许多情况下根据需要，两者可以结合并用，或是柔性方法为主，刚性方法为辅，或是刚性方法为主，柔性方法为辅。具体地应采用哪种手段并以哪种手段，应根据实际情况，视公共问题和具体对象的性质、特点而定。

第六章 公共事业管理的对象

第一节 公共事业管理问题的确认

公共事业的日常管理，是根据具体的社会公共需要，通过实施一定的管理来完成的。这一具体的社会需要，往往是以一定的社会问题反映出来的。因此，在公共事业的日常管理过程中，一定的社会问题是管理的对象，对一定社会问题的确认是整个公共事业日常性管理的第一步，如何确认问题在管理过程中具有一定的程序和方法，是一个提出问题的管理过程。

一、公共事业管理问题

在任何一个社会中，都会出现大量的、多种多样的社会问题。这其中，会有相当的诸如科学、文化、教育、福利、市政、公共卫生、能源，以及公共交通、公共设施等等方面的具有一定的公共性、需要社会公共组织尤其是政府负责解决的社会问题。但不是所有社会问题都是公共事业管理的对象。

1、公共事业管理问题的条件

第一、是目前现实存在的，即作为公共事业管理对象的社会问题应当是目前存在的事实。

第二、是被公共事业管理决策者所了解和关注的。虽然问题是客观存在的，但如果还处于潜在状态未被察觉，甚至已在客观实际中显现，但由于种种原因还未引起公共事业管理决策者的注意，则不能作为公共事业管理的对象。

第三、具有公共性。即这一社会问题涉及到绝大多数人利益，而只涉及到个别人或少数人利益的问题，即使政府予以关心，也不可能作为公共事业管理的对象而纳入公共事业管理的范围。因为政府的能力有限，要考虑的是社会的大多数人的利益。

第四、具有当前性。必须在当前加以解决的公共性问题。在一定的时期中，具有一定公共性的社会问题，在不断得到解决的同时，又不断地发生。公共事业管理部门能力有限，必须解决在当前必须加以解决的公共性问题，才能维护公共利益和满足公共需要。尤其是对中、低层的公共事业管理来说，这种当前性不仅表现为问题必须解决时间上的要求，还表现为地区范围上的要求，即必须是以该公共事业管理机构的管辖范围和职责是直接或间接相关的。

二、公共问题的形成与认定

公共事业管理问题的提出的主体：具有法定公共权威的个人和组织。主要是：

1、政治领袖或政治领导人。政治领袖是指通过法定途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位人，也即政治领导人。

他们往往是通过选举产生的，在选举的责任机制的制约下，会促使他们关注公共需要，提出公共问题。

2、政党组织和利益集团。

在西方国家，现代政治都是以政党组织为运行依托，以夺取政权或执掌政权核心的政党政治，政党在社会生活的方方面面起着十分重要的作用。作为现代政党，往往是跨地区、跨行业的组织，是超血缘联系的社会群体的政治代表。就后者而论，利益集团通常是以特定的行业或职业的代表为特征。

为了维护自己的统治，必须关注公共需要，提出公共问题。

3、大众传媒

一方面，大众传媒掌握传媒工具，自己以社会上大多数人的代言人形象定位和出现，加之大多数从事者的社会良知和敬业，通常能比较准确地反映现实生活中存在的非常重要的公共性问题，并把这些问题转换为政策问题。而传媒的影响力也正是通过这种作用来实现和强化的。

另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观、认识水平，以及市场竞争条件下自身利益等限制，就可能存在，将本来虽然是公共问题但还不是公共政策问题的问题定位于公共政策问题，甚至将不存在的公共问题视为公共问题进而作为公共政策问题，然后通过自己的技术优势和网络不断传播。在西方，传媒具有党派性，也表现在对公共问题的认知上。

4、各类政策分析研究组织

当代西方社会广泛存在的各类政策分析研究组织，由于专门从事政策分析研究的职业所致，通过其所掌握的较为广泛的社会资源和信息，通过其集多学科知识和人才所形成的专业化的政策研究，也成为公共政策问题的一个主要提出者。但这种提出必须是受到委托，代表某个法定主体提出。

三、公共事业管理问题的特点

从一定的社会问题作为公共事业管理对象的前提条件来看，成为公共事业管理对象的社会问题具有下述特点：

A、公共性。这是最为基本的特点。这一公共性主要表现为它涉及社会公众的基本利益，或者说它与一定范围内所有人的利益都有直接或间接的联系，

B、可变性。主要有两方面的含义：一是由于社会是发展变化的，同一个具有公共性的社会问题，此时可能是公共事业管理的对象，但随着时间的推移和客观条件的变化，则可能就不能进入公共事业管理的范围；二是由于公共事业管理是有分层次有范围的，因而在此地区内是具有公共性的必须解决的问题，但在另外一个地区则在不一定。

C、确定性与不确定性的统一。确定性，是指作为公共事业管理的对象的社会问题必定是被感觉和认识的，而且对解决它的价值或意义都有一定的了解;不确定性，是指客观存在的具有一定公共性的社会问题，由于问题所涉及的环境因素等的复杂和变化，也由于作为公共事业管理决策者的认知水平的不同和发展变化，因而能否成为公共事业管理的对象，进入公共事业管理的范围

第七章 公共事业管理费用和效率

第一节 公共事业产品的提供方式

在公共事业管理中，如何投资和投多少资，都是围绕公共事业产品的生产与提供来进行的。可以说，公共事业管理的经费就是生产与提供公共事业产品的费用，一定的生产和提供公共事业产品的方式也就决定了一定的投资方式和投资数额。现代公共事业产品的生产和提供是以公共产品尤其是准公共产品理论为基础的，而一定的生产方式和提供方式组合，构成了公共事业产品的不同的管理方式同时也是资金投入方式。

公共、市场和混和提供方式。

1、公共提供

公共提供，是指公共事业产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。

对于消费者来说，他可以无条件地获得这些公共事业产品的消费权，而不需要付出任何代价或者报酬。属于公共提供的公共事业产品，主要是公共事业产品中的纯公共产品，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水平设施、社会科学研究、抗灾、防灾、国防、处理公共危机等。

市场提供，是指由主要由市场提供生产公共事业产品单位的经费。在一般情况下，将通过收费来收回成本，并有一定的利润。

混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共事业产品。

六种组合方式：

第一、公共生产、公共提供。

第二、公共生产、混合提供。

第三、公共产生、市场提供。

第四、私人生产、公共提供。

第五、私人生产、混合提供。

第六、私人生产、市场提供。

公共事业产品的生产与提供方式及其组合，决定了相应的资金来源的多元化。这些共同构成了整个公共事业管理费用的资金，可以分为公共支出和非公共支出两大类别，前者属于政府投资，主要来源于税收，后者则属于社会投资，主要由非政府组织收入及承担公共事业产品生产的企业资金构成。在现实中，这两类资金可以通过不同的筹资模式投入到公共事业产品的生产和提供中。

非政府组织资金支出原则

第一、非营利原则。这是非政府组织宗旨的一个最基本的表现，是现代社会非政府组织所应遵守的一个基本原则。

第二、安全原则。